بزرگترين بنگاه اقتصادي كشور همچنان فاقد اساسنامه قانوني و معتبر است. شايد اين خبر به علت تكرار هرساله در محافل رسانهاي كمي عادي جلو كند، اما يكبار ديگر شاهد بوديم كه آخرين مهلت چندباره براي ارائه اساسنامه شركت ملي نفت ايران با پايان خردادماه تمام شد و هيچ تلاش تأثيرگذاري براي تدوين اساسنامه جديد صورت نگرفت. اين اساسنامه كه ميبايست بر اساس ماده سه لايحه قانوني هفتم آبان 1358شوراي انقلاب حداكثر ظرف شش ماه و همچنين بر اساس تبصره يك ماده چهار قانون نفت مصوب 9 مهر 1366، حداكثر ظرف مدت زماني يكسال به مجلس ارايه ميشد، يكبار ديگر بهدلايلي نامعلوم با پايان زمان تعيين شده، به بهارستان نرسيد تا اتفاقات زنجيرهاي چند سال اخير و تأخير و تعلل معنادار سه دههاي در تدوين و تصويب اساسنامه وزارت نفت اين شائبه را به يقين تبديل كند كه دستهاي پنهان و آشكار مافياي نفتي مانع از تصويب اساسنامه براي بزرگترين بنگاه اقتصادي كشور است. بنگاه اقتصادي بياساسنامهاي كه سالانه 130 ميليارد دلار تنها ارزش نفت و گاز استخراجي آن است. اما بهراستي اين تأخير و تعلل 30 ساله با كدام منطق عقلي و قانوني قابلتوجيه است؟ براي رسيدن به اين پاسخ بهتر است به بازخواني اين پرونده بنشينيم .
سجل احوال قانوني نفت
نخستين قانون نفت به ايام پس از واگذاري انحصاري امتياز استخراج و بهرهبرداري از نفت ايران بهصورت غيرقانوني به «ويليام ناكس دارسي» در دوره قاجار، برميگردد. اين قانون كه به قانون ملي شدن صنعت نفت ايران مشهور است، مشتمل بر يك ماده و دو تبصره و تصميم متحده كميسيون نفت بود كه در تاريخ 29 اسفند 1329 خورشيدي به تصويب مجلس شوراي ملي و مجلس سناي وقت ايران رسيد.
بهدنبال تأسيس شركت ملي نفت ايران، دومين قانون نفت كه ميتوان آن را دستورالعمل چگونگي اجراي قانون ملي شدن صنعت نفت دانست، در 9 ماده در ارديبهشت 1330 با تلاش دكتر «محمد مصدق» به تصويب ميرسد. موضوع اين لايحه، چگونگي خلع يد استعمار انگلستان و همچنين فروش نفت به قيمت عادلانه بينالمللي بود. بعدها در پنجم آذر 1331 خورشيدي، از دستورالعمل قانون مجازات اخلال گران در صنايع نفت ايران، با اضافاتي اساسنامه شركت ملي نفت ايران متولد ميشود و در 25 ديماه اين سال، قانون اساسنامه شركت ملي نفت ايران را تشكيل ميدهد. اين اساسنامه كه اولين چهارچوب كاري صنعت نفت ايران پس از ملي شدن نفت در ايران بهحساب ميآمد، در قالب 9 فصل و 62 ماده، همه اختيارات شركت نفت ايران - انگليس را به شركت ملي نفت ايران منتقل كرد و تصدي تمامي فعاليتهاي بالادستي و پاييندستي نفت و گاز ايران را در حوزه وظايف اين شركت قرار داد.
در سال 1333 خورشيدي، با اعمال تغييراتي در اساسنامه مذكور كه توسط مجلس سنا و شوراي ملي انجام شد، دو ركن شوراي عالي و هيئت عالي بازرسي به اركان شركت ملي نفت ايران اضافه شد. اما اين پايان ماجرا نبود. سومين مانيفست نفتي ايران، قانون مجازات اخلالگران در صنايع نفت بود كه در 19 ماده در مهر 1336 به تصويب رسيد و وزارت دادگستري و وزارت جنگ، مأمور اجراي آن شدند. سه سال بعد يعني در سال 1339 درخواست دولت مبني بر افزايش اختيارات شركت نفت در بخش چگونگي روابط مالي با ديگر سازمانها و بهويژه گمرك، سبب ميشود تا اصلاح اساسنامه شركت نفت توسط مجلس وقت بار ديگر در دستور كار قرار گيرد.
بر اين اساس، تغيير تركيب مجمع عمومي صاحبان سهام، گسترش اختيارات اعضاي هيئت مديره، تغيير تركيب شوراي عالي و ورود دادستان كل ديوانعالي كشور، معافيت گمركي شركت نفت بهطور كامل و همچنين انتصاب وزير دارايي بهعنوان رييس شوراي عالي از مهمترين موارد تصميمات اصلاحي بود كه در آن دوره زماني در اساسنامه شركت ملي نفت ايران اعمال شد.
در سال 1347 «عبدالله رياضي» رييس فراماسونر و روتارين مجلس شوراي ملي وقت، قانون اساسنامه جديدي را به دولت ابلاغ ميكند. اساسنامه جديد در قالب 64 ماده و 58 تبصره تنظيم شده بود كه در آن تعريف جديد سال مالي، اختصاص سالانه 2 درصد از درآمد كل شركت نفت به حساب ذخيره عمومي، تعريف سود ويژه براي شركت نفت، تعريف روابط مالي شركت نفت با خزانهداري كل كشور، ممنوع شدن فعاليتهاي سياسي كاركنان صنعت نفت، لزوم توجه به توليد بهينه و صيانتي و افزايش اختيارات هيئت عالي بازرسي به چشم ميخورد. چهارمين قانون نفت ايران مشتمل بر 30 ماده در مرداد 1353 به تصويب ميرسد. سه سال بعد در خرداد 1356 پنجمين قانون نفتي، يعني قانون اساسنامه شركت ملي نفت ايران در 67 ماده به تصويب ميرسد و از حيث اختيارات نفتيها، تغييرات زيادي ميكند. اعتبار اين اساسنامه به نص ماده 66 تا زماني تعيين ميشود كه به موجب قانون فسخ نشده باشد. از مهمترين موارد اضافه شده در اين سال در اساسنامه ميتوان به مواردي چون موضوع تمركز بيشتر شركت نفت در فعاليتهاي مياندستي و پاييندستي و به تبع آن، تغيير اساسنامه شركتهاي ملي گاز و شركت صنايع پتروشيمي، تركيب مجامع و روابط مالي اين دو شركت با شركت نفت و تغيير در تركيب مجمع عمومي نمايندگان صاحب سهام شركت نفت اشاره كرد. همچنين در اساسنامه جديد، نمايندگان صاحب سهام در شركت ملي نفت ايران، نخستوزير، وزير اقتصاد، وزير نيرو، وزير صنايع، وزير كار، رييس سازمان برنامه و بودجه و يك وزير ديگر به انتخاب نخستوزير معين ميشوند. مراتب پنجگانه فوقالذكر كه مورد اشاره اجمالي قرار گرفت، سجل احوال قانوني شركت ملي نفت تا پيش از پيروزي انقلاب اسلامي بود.
نفت پس از پيروزي انقلاب
با پيروزي انقلاب اسلامي در بهمن 1357و تصميم شوراي عالي انقلاب، معادلات مديريتي نفت تغيير يافت. نخستين حكم مقنن پس از پيروزي انقلاب اسلامي در حوزه نفت، در تبصره 38 قانون بودجه سال 1358 وضع شد كه موضوع آن عملا حكم واريز درآمدهاي نفت به خزانهداري كل كشور را داشت.
در هشتم مهر 1358، بر اساس لايحهاي قانوني وزارت نفت تأسيس ميشود. به موجب ماده يك اين قانون، كليه وظايف وزير امور اقتصادي و دارايي در امور نفت، گاز و پتروشيمي به وزير نفت واگذار شد. وزير نفت، رييس هيئتمديره سه شركت ملي نفت، گاز و صنايع پتروشيمي و شركتهاي تابعه شد و هفت روز پس از تشكيل وزارت نفت، لايحه قانوني تخصيص معادل يك روز درآمد حاصل از صادرات نفت براي فعاليتهاي عمراني استانها از سوي اين شورا بهعنوان نخستين مأموريت به وزارت نفت در قامت جديد ابلاغ شد.
دومين حكم مقنن پس از انقلاب، لايحه قانوني تأسيس وزارت نفت است كه در هفتم آبان 1358 توسط شوراي انقلاب مصوب ميشود. در ماده سه اين لايحه قانوني، شوراي انقلاب مهلتي شش ماهه به وزارت نفت ميدهد تا سازمان، تشكيلات آييننامههاي خود و شركتهاي تابعه را تهيه و به تصويب هيئت وزيران برساند. ولي از اين تاريخ تاكنون بيش از 30 سال است كه مهلت شش ماهه به 368 ماه رسيده، بدون آنكه اساسنامهاي در كار باشد.
19 اسفند 1358 بار ديگر وزارت نفت مكلف ميشود ظرف مدت سه ماه، اساسنامه سه شركت اصلي خود را به مجلس ارايه كند. با پايان اين ضربالاجل، در خرداد 1359، بار ديگر در لايحه قانوني متمم لايحه قانوني تأسيس وزارت نفت، مسئله اساسنامه مورد تأكيد قرار ميگيرد، اما هيچ تلاشي براي تهيه اساسنامه صورت نميگيرد. نكته قابلتأمل در اين ميان، تمديد اعتبار اساسنامههاي فعلي شركت ملي نفت در مواد سه و چهار اين لايحه، بدون توجه به مهلت شش ماهه است كه بسيار سئوالبرانگيز ميشود.
مجلس شوراي اسلامي دو سال بعد، در اسفند 1361 اينبار با لحني تندتر «قانون الزام دولت جهت تنظيم لايحه قانوني نفت» را به تصويب ميرساند و اينبار مهلتي چهارماهه به دولت ميدهد تا اساسنامه شركت نفت را ارايه كند كه باز هم اتفاقي رخ نميدهد.
نهم مهر 1366 قانوني موسوم به قانون نفت در 12 ماده تصويب ميشود و توسط علياكبر هاشمي رفسنجاني، رييس وقت مجلس به دولت ابلاغ ميشود. براساس اين قانون، وزارت نفت تمامي مسئوليتهاي حاكميتي شركت ملي نفت را بر عهده ميگيرد. در تبصره ذيل ماده چهار آن مرجع تصويب، اساسنامه شركتهاي نفت، گاز و پتروشيمي از دولت به مجلس تغيير مييابد و وزارت نفت مكلف ميشود با قيد مهلتي يكساله آن را جهت تصويب به مجلس ارائه كند.
19 سال بعد، مجلس شوراي اسلامي در جزو 10 بند (د) تبصره 11 قانون بودجه سال 1384، بار ديگر به دولت تكليف ميكند كه حداكثر تا پايان خرداد 1384 اساسنامه شركت نفت را جهت تصويب به مجلس ارائه دهد. اما اينبار نيز مهلت سپري ميشود و خبري از تدوين و ارائه اساسنامه نميشود و هيچكس نه شركت ملي نفت، نه وزارت نفت و نه دولت را به اين دليل كه چرا حكم قانون با سپري شدن مهلت داده شده به اجرا در نيامده است، مؤاخذه نميكند!
سال 1385 بار ديگر دولت مكلف ميشود براساس جزء 9 بند (ه) تبصره 11 قانون بودجه 1385، اساسنامه شركت ملي نفت را تا پايان خرداد همان سال به مجلس براي تصويب ارائه كند. ولي باز داستان تكراري سالهاي گذشته تكرار ميشود و سال 1385 نيز به پايان ميرسد و هيچ اتفاقي نميافتد! اين رويداد تلخ و قابلتأمل، در سالهاي 1386، 1387، 1388 و 1389 عينا تكرار ميشود و مجلس در قانون بودجه، دولت را مكلف ميكند تا اساسنامه شركت نفت را تا پايان خرداد اين سالها به مجلس ارائه كند؛ اما باز....
يك سئوال بيپاسخ
بيش از 30 سال از تاريخ تصويب لايحه قانوني شوراي انقلاب و 23 سال از تاريخ تصويب قانون نفت در مجلس شوراي اسلامي ميگذرد. در اين مدت زماني، با وجود روي كار آمدن چند دولت، آن هم با سلايق سياسي و اقتصادي متفاوت و گاه متضاد، همچنان مجلس شوراي اسلامي در انتظار نافرجام وصول اساسنامه شركت ملي نفت ايران است. بهراستي علت اين تأخير سه دههاي چيست؟ چه دستهاي پنهان و آشكاري و با چه انگيزهاي عليرغم الزام دولت به ارائه اساسنامه همچنان مانعتراشي ميكند؟ آيا ميتوان نقش مافياي قدرتمند نفتي را در تأخير ارايه اساسنامه شركت ملي نفت رد كرد؟
مافياي نفتي براي توجيه اقدام غيرقانوني ارائه نشدن اساسنامه همواره اعلام مي كنند كه سالهاست اقدامات در اين وزارتخانه با توجه به اساسنامه پيشين صورت مي گيرد و طي اين مدت مشكلي بهوجود نيامده است. اين در حالي است كه چنين استدلال هايي اساسا نادرست است و يكي از عللي كه وجود اساسنامهاي جديد براي فعاليت وزارت نفت را ضروري ساخته، سوءاستفادههاي چندين و چند سالهاي است كه در مسير فعاليتهاي وزارت نفت و به سود مافياي نفتي شكل گرفته است. اساسنامه فعلي شركت ملي نفت ايران بسيار قديمي است و نكاتي در آن لحاظ شده است كه بهزعم صاحبنظران، ميتواند به خدشه دار شدن منافع ملي و بخشي نگري به درآمد نفت منجر شود و به صنعت نفت ايران نيز آسيب برساند و حتي آن را در رديف گروههاي سياسي قرار دهد.
اساسنامه فعلي از دو منظر، داراي ايرادي جدي است: نخستين ايراد آن، مشخص كردن موضوع مالكيت و حاكميت بر منابع نفتي ايران است. طبق اين اساسنامه، حاكميت و مالكيت نفت متعلق به وزارت نفت است! و طبق نظر كارشناسان، اين نگراني از ايراد مذكور وجود دارد كه قبضه شدن منابع نفتي در يك وزارتخانه احتمال سوءاستفادههايي را در پي دارد و منتقدان اين بند اساسنامه معتقدند كه نفت به معناي واقعي «ملي» نشده است. اين در حالي است كه منابع نفت و گاز كشور جزو انفال و ثروتهاي عمومي است و كليه تأسيسات و تجهيزات و داراييهاي وزارت نفت و شركتهاي تابعه متعلق به ملت ايران است. بديهي است كه بر اساس اصل 45 قانون اساسي اين ثروت ملي ميبايست بهصورت شفاف و دقيق مورد نظارت و پايش ملي قرار گيرد. اين در حالي است كه بر اساس اساسنامه سال 1356 و بهدليل وجود اختيارات بسيار گسترده در دولت و وزارت نفت، دولتها به دليل فشار برخي عوامل پنهان و آشكار مافيايي تاكنون تمايل نداشتهاند اين منبع بزرگ مالي را در تيررس نهادهاي نظارتي قرار دهند.
دومين ايراد به اساسنامه فعلي، نحوه تعامل رييس جمهوري بهعنوان بالاترين مقام سياسي كشور با موضوع نفت است كه ظاهرا حضوري تشريفاتي دارد و هرچند رييسجمهوري با انتصاب وزير نفت بهطور طبيعي قدرت حضور در عرصه نفت را دارد، اما عوامل ديگري در تصميم گيري رييس جمهوري، به اين حضور، جنبه تشريفاتي بخشيده است.
هماكنون عليرغم آنكه تمام قراردادهاي نفتي و خارجي بايد به تصويب مجلس برسد، بهدليل نبود اساسنامه ، اين اصل قانوني رعايت نمي شود و بخش قابلتوجهي از معاملات وزارت نفت هنوز براي مجلس آشكار نيست. بهعبارت ديگر، مجلس شوراي اسلامي و هيچ دستگاه نظارتي اطلاعات كاملي از كميت و كيفيت قرارداد هاي نفتي ندارد. از سوي ديگر، تمامي افرادي كه خارج از شركت ملي نفت در صدد همكاري يا ارائه خدمتي به اين سازمان هستند، همگي بر اساس عرف و بدون اساسنامه عمل مي كنند كه اين امر شائبه برخي بيقانونيها را تقويت كرده است.
نظارت بر درآمد و مخازن نفتي بهعنوان يك ذخيره چندين نسلي، بايد در اختيار بيت المال و مجموعه حاكميت باشد و نه دولت ها كه در تلاطم گروههاي سياسي واقع مي شوند. همچنين درآمد هاي حاصل از توسعه صنايع ملي نفت بايد وارد خزانه دولت شود و حتي يك ريال آن هم نبايد صرف مخارج غيرضروري شود و اين هزينهها بايد تحت نظارت دولت باشد. اين در حالي است كه نبود يك اساسنامه متناسب با شرايط روز سياسي و اقتصادي ايران چنين موضوعي را ممكن نساخته است.
در هر صورت، اينگونه بهنظر ميرسد كه ديگر زمان آن فرا رسيده است تا داستان اصلاح اساسنامه شركت ملي نفت ايران به سرانجامي برسد و با تصويب آن در مجلس شوراي اسلامي، بسياري از مشكلات موجود در رابطه مالي دولت و وزارت نفت مرتفع شود و نظارت مجلس و نهادهاي نظارتي بر عملكرد اين وزارتخانه نيز تسهيل يابد. اما آيا دستهاي پنهان و آشكار مافياي نفتي اجازه چنين كاري را خواهد داد؟!
دانستنيهاي اساسنامه شركت نفت
1331 دولت مصدق ارائه اولين لايحه قانون اساسنامه شركت ملي نفت از سوي دكتر مصدق به مجلس.
1358 دولت موقت بعد از پيروزي انقلاب، اولين بار در تبصره 38 قانون بودجه سال 1358 قانوني وضع شد كه حكم به واريز درآمدهاي نفت به خزانهداري كل كشور ميداد.
1358 دولت موقت لايحه قانون تأسيس وزارت نفت در شوراي انقلاب تصويب شد و در ماده 3، اين لايحه، شش ماه به وزارت نفت مهلت داد تا آييننامه تشكيلاتي و سازماني خود و شركتهاي تابعه را تهيه و به تصويب هيئت دولت برساند. گفتني است هماكنون بيش از 30 سال است كه مهلت شش ماهه به پايان رسيده است!
1366 دولت دوم موسوي قانوني به تصويب مجلس ميرسد كه در آن مرجع تصويب اساسنامه شركت نفت از هيئت دولت به مجلس تغيير ميكند. اين قانون به دولت، يكسال جهت ارائه اساسنامه نفت مهلت ميدهد.
1384 دولت دوم خاتمي مجلس در قانون بودجه سال 1384 به دولت مهلت ميدهد تا پايان خرداد 1384 اساسنامه شركت نفت را تهيه كند و جهت تصويب به مجلس ارائه دهد.
1384 دولت دوم خاتمي دولت دوم خاتمي در سال 1384 يك اساسنامه جديد براي شركت ملي نفت ايران تدوين كرد؛ اما به علت طرح مسائلي در خصوص «بهره مالكانه» از تقديم آن به مجلس منصرف شد.
1385 دولت اول احمدينژاد دولت مكلف ميشود تا پايان خرداد 1385 اساسنامه شركت نفت را تهيه و جهت تصويب به مجلس ارائه دهد.
1386 دولت اول احمدينژاد مجلس بار ديگردر قانون بودجه به دولت مهلت ميدهد كه تا پايان خرداد 1386 اساسنامه شركت نفت را تهيه كرده و جهت تصويب به مجلس ارائه دهد.
1386 دولت اول احمدينژاد وزيري هامانه، وزير نفت وقت، خبر از تصويب اساسنامه شركت نفت داد اما اين خبر هيچگاه به واقعيت نپيوست.
1387 دولت اول احمدينژاد مجلس طي بند 7 قانون بودجه سال 1387 به دولت تا پايان خرداد 1387 مهلت ميدهد تا اساسنامه شركت نفت را تهيه و جهت تصويب به مجلس ارائه دهد.
1389 دولتدوم احمدينژاد مهلت دولت براي تقديم اساسنامه به مجلس تا پايان تيرماه تمديد شد.
1389 دولت دوم احمدينژاد ميركاظمي، وزير نفت، مدعي شد كه اساسنامه شركت ملي نفت، در نوبت تصويب هيئت وزيران قرار گرفته و به محض تصويب به مجلس خواهد رفت.
